豐臺區(qū)圖書館新館成為本市首個利用“疏整促”騰退空間打造的“政務服務文化服務”相融合的重點項目 本報記者 劉平攝

朝陽區(qū)小關街道一個長百余米的舊車棚變身便民空間 本報記者 武亦彬攝

亮馬河畔花園內的春日游園會閻彤攝

亮馬河國際風情水岸本報記者程功攝

今年是疏解整治促提升專項行動的第十個年頭。隨著疏解整治促提升行動持續(xù)推進，“大城市病”的診療迎來新“藥方”：在減量發(fā)展下提速疏解，在留白增綠的精細化整治中提升城市發(fā)展水平和百姓生活品質。

10年中，列入專項行動的任務不斷擴展，既有對違建等城市治理“頑疾”的攻堅克難，也有對橋下空間、鐵路沿線、背街小巷等“灰色空間”的整治，更有回應民生關切的精細化社區(qū)治理。

鐵路沿線臟亂差地帶變公園，家門口違建拆除恢復綠地，批發(fā)市場轉型科創(chuàng)企業(yè)聚集的產業(yè)園區(qū)……10年間，新“藥方”讓市民從身邊變化中真切感受到大城精治的新“療效”。

破解沉疴 城市治理“啃硬骨頭”

“消防車都進不來，真不敢想象萬一發(fā)生火災該怎么辦！”廣安門外車站東街15號院，居民王女士家樓下，原本的小廣場快被一間挨一間的平房填滿了。

住在一層的居民在自家陽臺鑿出門，向外搭出來一間房；樓上的居民則在單元門對面的空地上“圈地”，一家比著一家蓋，只留出一條小道，本就不寬敞的院子更顯擁擠。

車站東街15號院建于上世紀七八十年代。“20多年前，這個院子特寬敞，小區(qū)環(huán)境還挺舒適的。”廣外街道綜合行政執(zhí)法二隊副隊長董祿回憶，2000年之后，原本是國企家屬院的小區(qū)管理沒跟上，私搭亂建日益嚴重。這個只有13座老樓的小區(qū)里，竟存在著190多處違建。

對于廣外地區(qū)而言，違建治理更涉及鐵路沿線的安全——廣外街道恰好在京雄城際鐵路沿線，違法建設也是臨路而建。記者在車站東街15號院看到，臨近鐵路的幾棟老樓周邊違建更多，很多僅與鐵路一墻之隔。

“風一刮，違建房頂上的雜物就有可能吹到鐵路上，影響運行安全；臨近鐵路，一些臨時修建的房子也不結實，隱患很多。”董祿表示。連續(xù)幾年，廣外街道的拆違重點都聚焦在鐵路沿線上。

違法建設歷來是城市治理的“硬骨頭”：鐵路沿線的違建年頭普遍超過20年，牽扯的單位、居民也多，往往都是難以解決的歷史遺留問題。

一年前，車站東街15號院拆違戰(zhàn)役打響。執(zhí)法隊對190多處違建逐一摸排，將時間更長、問題更為復雜的2號樓作為切入點率先探路。

溝通工作需要極大的耐心，每家至少得談十幾次才能同意拆除。眼瞅著20多年的老違建一視同仁陸續(xù)拆除，配合度不高的住戶終于相信，拆違不是一陣風。針對部分居民的實際困難，社區(qū)幫他們申請了公租房，對孩子即將參加中考的家庭適當延遲動遷。

“等違建全都拆完，小區(qū)將恢復寬敞優(yōu)美的環(huán)境。”廣外街道平安辦副科長吳岳林說，算上車站東街15號院，今年廣外地區(qū)已經推進鐵路消隱拆違31處，面積超1000平方米。這兩年，京雄城際鐵路西城段已經整治超過1萬平方米。隨著違建拆除，鐵路沿線不僅干凈了，還在合適的地方建設綠地，軌道邊的美麗風景每年都在不斷延展。

數據顯示，本市一體化實施拆違、騰地、增綠，2017年以來累計拆除違法建設2.6億平方米、騰退土地2.5萬公頃，支撐城鄉(xiāng)建設用地完成減量130平方公里，實現(xiàn)全市基本無違法建設區(qū)創(chuàng)建階段性目標。

源頭治理 “問題差生”聚力逆襲

東壩地區(qū)金澤家園西側，曾經長滿雜草的荒地已經變成了臨時停車場。過去，每天晚上小區(qū)里里外外都被居民的私家車圍得水泄不通；現(xiàn)在，不少居民選擇將車停在一街之隔的臨時停車場里。

停車難是困擾東壩居民的一大難題。“只要回家晚10分鐘，車位就沒了，有時候為了找車位得花半個多小時。”隔壁朝新嘉園小區(qū)的居民郭先生說。

居民的心聲直接反應在12345熱線上，東壩鄉(xiāng)的投訴量一度居高不下。“交通治理方面的大部分訴求都是跟停車難有關。”東壩鄉(xiāng)平安辦副主任龐超說。

去年，東壩鄉(xiāng)因為居民訴求多，在全市街鄉(xiāng)鎮(zhèn)接訴即辦排名中名次靠后，被列入“治理類街鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。此前，本市根據12345熱線等渠道的訴求，將全市街鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為先進類、進步類、整改類和治理類四類，其中治理類街鄉(xiāng)鎮(zhèn)是接訴即辦的重點和城市治理的痛點，直接接受市級督導，整治過程直通市委市政府。

東壩的停車難格外具有代表性，是很多治理類街鄉(xiāng)鎮(zhèn)所面臨的共性難題。

這幾年，隨著地鐵、城市道路、住宅區(qū)等大大小小工程不斷落地，東壩地區(qū)進入了密集建設期，一些道路建設未交付，標識標線缺乏，遲遲不具備路側規(guī)范停車條件。再加上轄區(qū)內人口眾多，此前建設的大量回遷房、保障房并沒有考慮到停車問題，導致車位嚴重不足，一些小區(qū)的配比甚至只有0.4∶1。

小區(qū)車位不夠，路側車位也十分緊俏。轄區(qū)內53條道路中，一度僅有15條路的2183個車位實現(xiàn)了路側停車管理備案。

被列為治理類街鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，全市多個部門動起來，一起幫助東壩解難題。龐超感到最明顯變化是，各級部門從被投訴“追”著跑變成主動“追”著問題解決。

東壩很多土地都是臨時閑置空地，產權并不屬于鄉(xiāng)政府。多方協(xié)調產權單位同意后，閑置用地建起了16個臨時停車場，提供車位3879個。交通部門也大力推動具備通行條件的道路加速移交，通過加裝道路標牌、標識標線等方式新增路側停車位956個。

綜合發(fā)力下，轄區(qū)內交通秩序終于改善，東壩地區(qū)停車管理和交通秩序相關訴求量同比降了66%，解決率不斷提升。今年年初，東壩鄉(xiāng)退出治理類街鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成功“摘帽”。“即使不是‘差生’了，我們還在按照已形成的機制加速問題解決，到現(xiàn)在車位已經增加到6000多個。”龐超說。

宋莊鎮(zhèn)也曾因投訴多而“壓力山大”。千章墅等四個小區(qū)遲遲未接入市政供水，長期用水難、水質差。一到夏天，徐辛莊片區(qū)與“水”相關的訴求量就明顯上漲，最高一天達136件。

去年，列入“治理類”的宋莊鎮(zhèn)提級“吹哨”，在多方協(xié)同發(fā)力下終于啟動了自來水市政管網改造工程。當年夏天，這幾個小區(qū)順利通水，困擾居民多年的大難題宣告解決。

治理類街鄉(xiāng)鎮(zhèn)多為城鄉(xiāng)結合部地區(qū)，多區(qū)交界、人口密度大、歷史遺留問題多。到去年年底，22個治理類街鄉(xiāng)鎮(zhèn)的499項年度整治提升任務全部完成。這些“問題大戶”的每一次精準治理，都瞄準“老大難”，以一個問題帶動一類問題的解決。很多時候，不用等居民投訴，社區(qū)在源頭上就把問題解決了。

不留死角 “隱秘角落”變“金角銀邊”

每天下午4點多，西二環(huán)天寧寺橋下就會吸引來大批剛剛放學的孩子，路邊停著不少電動自行車，都是帶娃來游玩的家長們的。“一放學，孩子們都嚷嚷著來橋下樂園玩。”一位家長告訴記者。

家長口中的“橋下樂園”是利用天寧寺橋約5000平方米橋下空間建設的集親子、運動、休閑于一身的娛樂空間，也是全市首個既有橋下空間多元復合提升利用試點項目。

天寧寺橋附近老舊小區(qū)多，缺乏像樣的健身休閑設施。兩年多前，天寧寺橋下空間還是僅供周邊單位使用的內部停車場。

“橋下空間整治啟動時，我們特別想為周邊居民打造一處公共空間。”西城區(qū)相關負責人說，設計時場地被劃分為兒童游樂區(qū)、綜合運動區(qū)和配套服務區(qū)。如今，每天除了吸引孩子們游玩，還有不少年輕人從幾公里外來此打球。

過去幾十年，鐵路、地鐵、高速公路、城市道路建設在本市形成了千余處橋下空間。市“疏整促”專項辦曾對中心城區(qū)的600余座橋梁下空間進行調研，發(fā)現(xiàn)了私搭亂建、違規(guī)亂停車、違規(guī)堆料和堆垃圾、設施陳舊、擺攤設點、未貼引導標志、違規(guī)轉包等7類問題。

“疏整促”專項行動盯上了這些“隱秘角落”，天寧寺橋、雍和宮橋等納入率先整治提升的試點。

整治的第一步是要“打開天窗說亮話”。橋下空間之所以變成臟亂差的灰色空間，首先因為各方說不清楚橋下空間該是什么樣、怎么利用。本市很快為橋下空間量身定制了“八有八無”的標準和使用管理辦法、規(guī)劃設計導則，實施動態(tài)整治。

天寧寺橋打造橋下樂園的同時，北二環(huán)的雍和宮橋則變成服務周邊居民的停車場。數據顯示，本市目前748處橋下空間已經“打掃”干凈，多處橋下空間完成改造提升，豐富了公共服務功能，也滿足了周邊居民需求。

不僅僅是橋下空間。近年來“疏整促”專項行動陸續(xù)列入了揭網見綠、地下空間、城市家具治理等多項任務，讓城市的“隱秘角落”不再是治理的死角，而成為越來越靚的“金角銀邊”。

專項行動“不留死角”“不設例外”，涉及城市規(guī)劃建設、城市管理、城市環(huán)境治理、公共服務等影響城市建設和運行、人民生活的各個方面，涵蓋了核心區(qū)、中心城、平原新城和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。從地上空間到橋下空間，再到鐵路沿線，“點”“線”“段”匯聚織就了疏解整治提升的一張網。

協(xié)同發(fā)力 百姓生活從“有”到“優(yōu)”

西起東直門外小街，向東北流經酒仙橋，在西壩村東入壩河——全長9.3公里的亮馬河，串聯(lián)起三里屯、燕莎、藍色港灣等多個潮流商圈。

入夏后，亮馬河更熱鬧了，無論是品嘗餐廳美食之后在河邊悠然行走，還是乘坐游船從另一個角度欣賞“夜北京”的魅力，都別有一番韻味。

在北京眾多河流中，位置極佳的亮馬河曾經并不出彩。雖然河水經過多年整治逐漸清澈，但這條河與兩岸風景并沒有太多互動。三年前，本市謀劃打造80萬平方米的亮馬河國際風情水岸，才有了如今的“北京版塞納河”。

然而，治河容易興河難。河兩岸的風景綠化、商業(yè)街區(qū)、公共空間、城市道路等涉及太多管理部門，如何在協(xié)同發(fā)展中形成合力，這正是多年來城市治理的難題之一。

“這次建設，將以往‘政府一家治河，單打獨斗’的舊局面轉變?yōu)?lsquo;政府主導，社會共建’的新模式，成功與燕莎、昆侖飯店、奧克伍德、藍色港灣等沿線企業(yè)開展共建，河道空間開放共享、社會共建。”市“疏整促”專項辦相關負責人介紹道。

如今，建成后的亮馬河濱水空間為市民提供了文化、娛樂、休閑場所，成為居住者、就業(yè)者和旅游者等多主體的共享之地，實現(xiàn)了經濟、社會和生態(tài)效益的多維共贏。

北京豐臺站周邊也曾面臨類似的治理難題。

全新的北京豐臺站是在原站址旁建設，并配套交通樞紐和多條道路。“火車站建好了，周邊環(huán)境也不能差。”豐臺區(qū)城管委相關負責人發(fā)現(xiàn)，隨著長期以來站區(qū)負荷不斷增加，站前環(huán)境日趨復雜，旅客出行便利性受到影響。為此，周邊交通及環(huán)境綜合整治結合豐臺站建設進度，成熟一塊、整治一塊，分批次實施。通過清臟、治亂，初步實現(xiàn)讓豐臺站亮出來、靚起來的目標。

從地圖上看，豐臺站周邊需要提升的區(qū)域面積格外大，北至豐北路、南至南四環(huán)路、西至西四環(huán)路、東至南三環(huán)路、京開高速，整治任務繁重。

“市區(qū)20多個單位協(xié)同發(fā)力，從項目規(guī)劃設計階段就參與進來，安排好施工時序，共同推動該區(qū)域整治。”有關負責人舉例，一條道路的建設不僅僅是交通上的事，建設前就得把隱蔽工程建好，建設過程中也要與園林綠化打好配合，實現(xiàn)一體化推進。

疏解整治的目標是促提升。本市圍繞市民消費、出行、居住等實際生活需要，加大優(yōu)化提升工作力度，努力創(chuàng)造宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的良好環(huán)境。

實現(xiàn)基本便民商業(yè)服務功能城市社區(qū)全覆蓋，中心城區(qū)建成334個口袋公園和小微綠地，20多個傳統(tǒng)商圈商場升級改造全面完成，王府井全國示范步行街揭牌，三里屯太古里西區(qū)等消費新地標亮相，東城區(qū)珠市口東大街、平谷區(qū)府前街等林蔭路建成投用，完成一千余條代征代建道路移交……市“疏整促”專項辦相關負責人表示，“城市病”治理非一日之功，專項行動將用好當前已經建立形成的統(tǒng)籌調度協(xié)調工作機制，持之以恒，循序漸進，久久為功。

曾經的昌平區(qū)回龍觀鑫地市場疏解清拆后，變成了回龍觀體育文化公園南區(qū)，居民們常來這里的文體會客廳享受假日生活。本報記者鄧偉攝

專家觀點

“疏整促”重塑城市發(fā)展格局

刁琳琳

當前，功能疏解亟須以改革創(chuàng)新的思維、開放共贏的格局打破已有路徑依賴，統(tǒng)籌謀劃、分類施策。

每年，列入“疏整促”的專項任務持續(xù)豐富，取得不錯的效果。究其原因，正是因其所形成的創(chuàng)新機制，把城市治理中的問題“打包”。各部門在同一目標導向下，通過精準的政策設計、具體的整治行動、科學的機制手段集中發(fā)力，從而在短期內取得積極效果。

“十四五”時期疏解非首都功能進入涉及領域更寬廣、利益層次更深刻、體制機制難題更密集的攻堅階段，重點領域、關鍵環(huán)節(jié)的改革任務仍然艱巨。

因此，北京亟須從首都發(fā)展階段、環(huán)境、條件的變化出發(fā)，科學論證和動態(tài)研究疏解非首都功能大方向和新動能，緊抓關鍵領域、加強頂層設計、細化政策措施、探索創(chuàng)新路徑，建立穩(wěn)定性、持續(xù)性、體系化的常態(tài)長效機制，以主動改革創(chuàng)新的辦法拓展政策空間、提升制度張力、挖掘內生動力，以不斷解決首都發(fā)展每一個特定階段所面臨的重大問題。

未來如何施策？應以“央地雙責”“市區(qū)協(xié)同”為突破口，建立高位統(tǒng)籌、多級聯(lián)動的對接機制；以“片區(qū)統(tǒng)籌更新”為抓手，創(chuàng)新集中連片重點疏解區(qū)域空間治理的政策機制；完善“疏整促”與城市更新行動的協(xié)同機制。

（作者系北京市委黨校教授）